segunda-feira, 23 de fevereiro de 2015

Inovação depois da Nova Gestão Pública – [eBook] “Dá pra fazer"

Gabriela Tamura apresenta um capítulo de 'Dá pra fazer' e uma entrevista com o autor.

ebook-da-pra-fazerO livro “Dá pra fazer” é um conjunto de relatos experimentais dos membros da equipe da Assessoria de Inovação em Governo (iGovSP) sobre inovação na gestão pública. O livro orienta os gestores públicos sobre o tema, desde a fundamentação e motivos para inovar em governo até a apresentação de métodos e alternativas para iniciar o processo de mudança no setor público.

A coluna ‘Dá pra fazer’

No texto passado fizemos um texto com o resumo e entrevista do primeiro capítulo do livro com Senhor Roberto Agune. Este mês seguimos – pela ordem dos capítulos – com o Senhor Sérgio Bolliger que escreveu sobre a inovação depois da nova gestão pública.
Depois do resumo você pode conferir a entrevista que realizamos com o autor. Aproveite :)

Inovação depois da Nova Gestão Pública

Resumo do capítulo

Sérgio Bolliger inicia o segundo capítulo do livro “Dá pra Fazer”propondo uma releitura da tradição inovadora chamada Nova Gestão Pública, fala sobre a passagem do gestor público do centro do processo de inovação para o papel de facilitador – integrador da inteligência coletiva dos cidadãos e aponta a necessidade de novos formatos organizacionais.
Para ele a inovação do século XXI não vai contra a inovação do século XX o que muda é o lugar do agente público, como ele se posiciona em relação ao processo de inovação.

O Gestor Público no Centro (Nova Administração Pública)

bresser-pereiraBresser Pereira impulsionou a reforma federal de 1995-98 que identificava a inovação nos anos 80 e que ficou conhecida como “nova gestão pública”. Antes desta reforma não existia a figura do Gestor Público, quem trabalhava para o Governo era chamado de Agente Público. Quando Bresser Pereira fala do gestor no centro refere-se ao centro das reformas na gestão pública, atribuindo aos gestores maiores responsabilidades.
A nova gestão pública tinha a intenção de romper com a era burocrática onde o agente poderia fazer apenas o que estivesse na lei, a ideia era colocar o gestor no centro, de forma mais autônoma.
O autor afirma que não podemos dizer que estivemos estagnados, mas, em sua grande maioria, as inovações em gestão nasceram da iniciativa e inventividade do agente público no exercício de suas funções, do entusiasmo frente às soluções que poderiam ser carregadas para o setor público. E é por isso que conclui: o gestor estava no centro.

O conhecimento no centro (e a reforma de fato ocorrida)

Sérgio ainda afirma que o conhecimento tecnológico e organizacional do setor privado não poderia, simplesmente, ter sido transmitido ao setor público. Ele foi passível, em alguma medida e, com isso, ser informado aos agentes públicos e por eles interpretado. Porém, a sua incorporação aos processos não poderia ter acontecido sem a sua recriação nos processos efetivos do setor. E, inclusive, mesmo que nenhuma adaptação tenha ocorrido na introdução de uma inovação privada no setor público, ela não teria se dado sem que o agente público a tivesse incorporado ao processo. Por isso o autor conclui que coincidiram, à época da nova gestão pública, o fato de que agente público esteve no centro da reforma com o fato de que, no centro dela, estava o conhecimento.

O centro se desloca (e o futuro)

Para o autor a emergência da palavra “inovação” como conceito-chave assinala mudanças no modo de inovar – alteração no modo de incorporar conhecimento novo aos processos. E, se antes tínhamos o gestor público como o lugar necessário dessa incorporação, temos agora um deslocamento do seu lugar no processo de inovação. Dentre os conceitos correlacionados à inovação Sérgio dá destaque ao da inovação aberta e do emprego da inteligência coletiva.
O autor aponta que o relacionamento com o usuário de serviços é totalmente atravessado pelo inter-relacionamento entre os usuários e cidadãos, sobretudo por meio das redes sociais. Sua participação na avaliação, ideação e elaboração de serviços e de políticas públicas passa a se dar em um novo terreno, público e não mais individualizado entre cada cidadão e a organização pública. O agente público é chamado a atuar, como representante de sua organização, nesses espaços. E, mais do que isso, a criar tais ambientes de discussão e colaboração.
Com a exigência desses novos formatos e do novo papel para o agente público, delineia-se uma nova fronteira institucional para a inovação governamental
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Sergio Bolliger

Entrevista Sérgio Bolliger

Inovação depois da Nova Gestão Pública

Sérgio Bolliger é arquiteto e mestre em filosofia. Atua na Assessoria de Inovação em Governo – iGovSP. Trabalha na área pública desde 1978, na Prefeitura e no Governo do Estado de São Paulo. Dedicou-se a obras públicas e à gestão e redesenho organizacional e de serviços. Participou da implantação e da gestão do Poupatempo.

Gabriela Tamura: Assim como as palavras que inspiravam inovação no século XX como desburocratização, gestão por resultados, qualidade total, descentralização e tantas outras já não soam tão inovadoras nem tão certeiras você acredita que a “inovação” pode cair no mesmo vazio uma vez que a alta administração das instituições já está cansada de modismos?

Sérgio Bolliger: O capítulo se refere àquelas palavras (desburocratização, qualidade total etc.) como “palavras-guia” e sem qualquer ironia. Quis caracterizá-las como condutoras de autênticas inovações, origem de muito do que temos hoje consagrado, embora o resultado seja limitado. Sim, elas suscitaram também modismos. Mas a desilusão de administradores com elas tem um endereço certo: sua relativa e progressiva perda de fertilidade, o fato de não entregarem tudo o que prometiam e inspirarem cada vez menos confiança de que valha a pena segui-las (de que pagam o custo e esforço). A designação genérica como “modismo”, entretanto, pode dificultar a análise e encobrir razões mais profundas da redução de fertilidade.
O modismo, em tese, é algo mobilizador, mas de fôlego curto e que se esgota sem um legado significativo. Normalmente associado a “modelos” tomados como receitas de sucesso. Porém, aquelas palavras-guia não podem ser pensadas assim e nem identificadas a modelos inspirados por elas. Elas deixaram um legado, para além de “modelos” – seja de desburocratizar, seja de gerir a qualidade etc.; e bem além do modismo em torno desses modelos. Na moda ou fora dela, elas inspiraram uma série de iniciativas inovadoras mais ou menos desorganizadas, com ou sem obediência a seus “modelos”; e o que legaram foi inovação, que não se confunde com modelo para inovar. Inovação: conhecimento gerado e incorporado na efetiva mudança da paisagem governamental. Por outro lado, quando falo da emergência de “inovação” como nova palavra-guia, não quero assinalar a chegada de uma “nova inovação”, um novo modelo para inovar, uma novidade a mais que substituiria outras “inovações”, que teriam ficado obsoletas. A emergência dessa palavra seria, em boa medida, consequência do vazio deixado por aquelas outras palavras. Ela clama pelo que aquelas antigas palavras geravam e parecem não mais gerar. Ela, antes, celebra o que as antigas palavras fizeram e procura resgatar algo que elas perderam, seu poder de gerar o novo.
Outra coisa é que, exatamente como as antigas “palavras”, “inovação” também vem inspirando iniciativas inovadoras, igualmente mais ou menos desorganizadas; inclusive com a criação de alguns “modelos para inovar”, assim como técnicas e ferramentas que passam também a circular como “modelos”. E, com isso, “inovação” decididamente entrou na moda. Faz tempo; há tanto, mais de dez anos, que até poderia sair. O que não significaria cair no “vazio dos modismos” e nem no vazio das anteriores palavras-guia que, no meu entender, não é de mesma natureza que o “vazio dos modismos”.
A tese do capítulo é a de que a perda de vitalidade das antigas palavras-guia está ligada a razões profundas, não à superfície onde flutua o modismo. O que passou não foi apenas a “moda” . As razões seriam que a produção do “novo” (geração de conhecimento e sua integração aos processos de trabalho) se deslocou para fora das organizações; ou seja, que os funcionários e servidores não mais conseguem concentrar, apenas no seu conhecimento e atividade, o impulso de inovar. Palavras-guia e modelos de inovar centrados na mobilização apenas dos agentes públicos no interior das organizações não produz mais inovação; ou, ao menos, não na medida da resposta que as necessidades e oportunidades atuais requerem. Assim, por exemplo, embora não considere que “qualidade total” tenha sido um mero modismo (e sim que apontava para um avanço imenso em serviços no início da década de 90), entendo que hoje não basta mais organizações e seus agentes pretenderem padronizar, certificar serviços públicos segundo a ISO e iniciarem a melhoria contínua. Os formatos flexíveis de serviço exigem que o agente público se desloque, ceda espaço e orquestre a participação colaborativa de agentes sociais para além do controle organizacional e das equipes, não só no desenho, mas também no provimento de serviços. É disso que o capítulo trata.

Gabriela Tamura: Então a forma de inovar está mudando?

Sérgio Bolliger: O modo (social) de inovar mudou, com novas oportunidades e necessidades (nessa ordem). E deixou as palavras-guia e os modelos de inovar anteriores no vazio, sim. Mas nesse vazio: o da mudança das necessidades e oportunidades que os fundavam e para os quais davam resposta. Isso não significa que todas as tarefas anteriores e modelos para atingi-los estejam obsoletos; mas requerem adequação e, de per si, não conseguirão dar resposta aos novos padrões e ritmos de inovação.
Outra tese do capítulo é a de que “inovação” passou a ser palavra-guia justamente por causa dessa mudança do modo de inovar. A interpretação desse modo e sua formalização, por sua vez, deu origem a novos conceitos e “modelos para inovar”, em especial o de “inovação aberta”. Nada do que antes propugnavam as antigas palavras-guia corresponde ao conceito de inovação aberta. Então, sim, esse conceito, assim como técnicas e ferramentas associadas se apresentam como “novas” inovações, novidades a serem consideradas pelo setor público.

Gabriela Tamura: E haveria então o risco de caírem no vazio dos modismos?

Sérgio Bolliger: Por um lado, não, porque estão fundadas em autênticas oportunidades e necessidades atuais. Um “puro e simples modismo”, ao contrário, mobiliza sem essa ancoragem; ele flutua tão só na especulação de possibilidades abstratas descoladas de condições efetivas. Mas, por outro lado, há o que podemos chamar de “modismo na implantação”; e, no que diz respeito a esse, sim, avalio que os modelos, técnicas e ferramentas de inovação atuais correm todos os riscos de degenerarem e se transformarem em modismos.
Modelos entram e saem de moda. Às vezes, sem deixar traço, simples modismo. Outras vezes, de forma mais virtuosa: com sua incorporação aos processos de trabalho e à rotina estabelecida; restam como inovação incorporada, mas que perderam a capacidade de gerar mais inovação. Mas o problema é que modelos autenticamente inovadores podem também ser assumidos de forma tal que são literalmente esterilizados pelo ambiente ou pela rigidez de sua implantação; destruindo, de partida, seu potencial inovador. Isso estou chamando de “modismo na implantação” de um modelo inovador; e que, sim, pode cair no vazio dos modismos.
A esterilização de uma inovação pelo ambiente de trabalho ocorre quando um modelo, técnica ou ferramenta de inovação é adaptada e “flexibilizada” de forma a justamente não gerar o novo na organização, deixar a coisa como está. Por exemplo, uma maneira de esterilizar a inovação aberta seria restringi-la às fronteiras da organização, do departamento, ao âmbito dos agentes que têm a atribuição formal de prestar o serviço. Já a rigidez de implantação vai na direção contrária. Ela é que impediria que o novo pudesse ser gerado e integrado aos processos organizacionais, porque não considera as limitações do ambiente e da cultura organizacional. É quando os modelos viram “receitas”; a organização é mobilizada e todos agem, mas apostando pouco, sem realmente pagar para ver, um pouco “para inglês ver”. Cumprem, obedientes, rituais que não fazem sentido, avaliando, no fundo, que poderiam estar fazendo algo mais útil. Creio que muitos de nós já passaram por esse tipo de “projeto” em falso, dispensando exemplos. Invariavelmente, ao final, a organização carrega a culpa de não ter seguido perfeitamente o método, seja porque “a direção não se comprometeu”, seja por “sabotagem da máquina”.

Gabriela Tamura: E o que fazer para impedir isso?

Sérgio Bolliger: Antes de mais nada, levar palavras-guia, modelos, técnicas e ferramentas a sério. Mas isso nunca quer dizer seguir a receita, pelo contrário; isso significa entender bem o que esses instrumentos visam, para incorporar esses métodos, técnicas e ferramentas com bastante liberdade e respeito ao ambiente organizacional. Sem transigir, apenas, com o objetivo de garantir a geração e a efetiva incorporação de conhecimento novo.
A regra básica é apenas essa: é preciso viabilizar que emerja o novo das pessoas envolvidas no processo, que elas seriamente se sintam respeitadas nisso e que esse novo seja acolhido e testado; se isso não estiver acontecendo, algo deve ser reconfigurado. E, por isso mesmo, é também preciso ter sempre em conta que resultados desse tipo é que mobilizam, não promessas e moda. Resultados, quanto mais rápido e frequentes melhor. E desse tipo: resultados em termos de conhecimento gerado, testado e incorporado (eventualmente, em função dos teste, rejeitado; mas que, por isso mesmo, também acolhe e consolida um conhecimento organizacional).

Gabriela Tamura: A Reforma Federal ainda não chegou nos Municípios menores e Estados mais carentes. Como convencer os gestores públicos que a inovação na gestão pública é o caminho necessário se muitos não ouviram falar nem dos conceitos antigos do século XX?

Sérgio Bolliger: A rigor, a Reforma Federal, considerada em muitos de seus aspectos centrais, jamais chegou à efetiva implantação nem em Municípios maiores nem nos Estados com mais recursos. Eu me refiro, especificamente, aos aspectos institucionais da autonomia do gestor e responsabilidade social mediante controle democrático. No entanto, isso não impediu que, em parte motivados por essa promessa, muitos gestores tenham agido com grande autonomia e aberto espaço para inovações importantes. Em especial, no campo da agenda daqueles “conceitos antigos” da desburocratização, qualidade total, gestão por objetivos etc. Enfim, da agenda de passagem da administração burocrática para a gerencial. Não de forma sistemática como políticas de gestão, mas produzindo resultados parciais aqui e ali, de forma desordenada.
É interessante notar que, com o impulso dessas inovações, muitas outras de uma agenda mais anterior ainda foram enfrentadas (da agenda de passagem da administração patrimonialista para a burocrática), como que pegando “carona”, puxadas no arraste da onda inovadora gerencial. Tudo isso também de forma bastante precária e parcial. Assim, é evidente que, por toda parte, há grandes tarefas a cumprir dessas antigas agendas. Não só nos Municípios menores. Acontece que, hoje, essas tarefas não cumpridas não conseguem mobilizar como antes nem gestores com iniciativa e, muito menos, instituições. Como disse, não porque saíram de moda, mas porque a agenda de inovação mudou e exige muito mais do que estava antes prescrito. As organizações públicas, via de regra, estão pressionadas por essa nova agenda. Que, no meu entender reclama a exposição da organização à inovação aberta e à colaboração de usuários e fornecedores externos de soluções. Essa, no meu entender, seria a agenda que poderia hoje mobilizar os agentes públicos de maior iniciativa. E, a meu ver, é em torno dela, no “arraste” de uma nova onda inovadora, que tarefas não cumpridas das agendas antigas seriam enfrentadas.
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Gabriela Tamura: O que você diria aos servidores públicos que querem fomentar a cultura inovadora na sua instituição?

Sérgio Bolliger: Falamos justamente de cultura, quando discutimos antes a onda inovadora no setor público no final do século XX. Ela foi algo, antes de mais nada, cultural, que atingiu as organizações de então. E temos algo a aprender dessa onda que passou; mas, para isso, além de celebrarmos a cultura de então, temos de prestar atenção a como os reais processos inovadores concretamente se deram, como emergiram dessa onda cultural.
Como dissemos, foram processos desordenados, parciais, interrompidos, que mal conseguimos reconhecer. Mas o que mais importa é que, fundamentalmente, foram processos que demandaram iniciativas inovadoras, só ocorreram por causa delas. Desordem, resultados parciais e processos interrompidos não ocorrem apenas quando há inovação e nem sempre quando há. E gosto de dizer que, pelo contrário, a “bagunça” nesse processo inovador é a que resultou de uma “ordem”: aquela que sufoca, que não permite o surgimento e estabilização de iniciativas inovadoras. Que, caso não fosse desorganizada pela “ordem”, poderia teria dado emergência a uma ordem inovadora, aquela em que as iniciativas têm livre curso.
Assim, quando falamos de “cultura inovadora” na instituição, temos de ser práticos e pensar no que essa cultura deve criar. Simples: oportunidades à iniciativa inovadora. Ações por uma cultura inovadora, em sentido amplo, todas importantes e bem vindas, devem ser endereçadas a isso. Pois, se a oportunidade à iniciativa inovadora não acontece, cairão no vazio.
Enfim, e dito com todas as letras: instituição com cultura inovadora é aquela que abre espaço a iniciativas inovadoras. Quer dizer: espaço para experimentar e fazer diferente. Mas se essas oportunidades e espaços não são institucionalizados, não podemos dizer que a instituição tem uma cultura inovadora. Pode, quando muito, ter pessoas com cultura inovadora, que travam suas batalha dentro da “ordem” não inovadora.
Por isso, a minha opinião é que a organização que quer fomentar a cultura inovadora deve se concentrar na abertura desses espaços à iniciativa (tanto dos funcionários, quanto de usuários e fornecedores). Não é fácil. Acho que, para todos nós, o mais difícil é entender e aceitar que a inovação é um “processo emergente”. Quer dizer: não um processo estruturado com atividades bem concatenadas em torno de objetivos definidos; mas sim algo cujo resultado emerge da massa crítica de uma série de iniciativas inovadoras, tentativas e ensaios em processos fracamente estruturados, e que pouco podem prometer, de partida, quanto a resultados. Algo que não é, mas pode parecer desorganizado e, por isso, pode enfrentar sérias resistências. E, é claro, algo que custa algum tempo, esforço e dinheiro. E mais: toda ampliação do campo de iniciativas que abrimos a colaboradores, toda autonomia que damos a eles, é também “distribuição de poder”; e, com razão, quem distribui quer ter alguma certeza de retorno da autorização que dá ao emprego de recursos públicos.
Por isso mesmo, a prudência sugere que trabalhemos com base em ensaios controlados. É perfeitamente plausível para toda organização deixar espaço a iniciativas, a experimentos, de tal forma que permita a emergência de uma cultura inovadora, sem comprometimento de seus recursos. Essa, aliás, é uma razão pelas quais a formalização de certas estratégias de inovação, como o design thinking, adote processos iterativos, com passos definidos de ideação, construção e teste de protótipos, depois pilotos, para só escalar a solução depois que a solução tenha emergido de forma mais robusta. São estratégias de validação não apenas formal da inovação, mas realmente experimental nesse sentido: o usuário pode experimentar o novo e influir na construção da inovação. Com estratégias como essa, por exemplo, a cultura inovadora pode ganhar espaços cada vez mais amplos na instituição. De todo modo, essa é apenas uma estratégia. O que poderia recomendar, de forma geral, é que aqueles que pretendem fomentar a cultura inovadora em suas organizações se concentrem na construção e ampliação de oportunidades e espaços institucionais que permitam a iniciativa inovadora dos colaboradores.

Gabriela Tamura

Gestora de Comunidades | We Gov

Gabriela1-CetemAdministradora Pública graduada pela Universidade do Estado de Santa Catarina e pós-graduada em Gestão Pública pela UAB. É uma “resiliente” incurável quando o assunto é novos modelos de negócio entre os setores públicos e privados. Sempre pensa que dá pra fazer até quando não dá, ainda.
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